对依法治国有关问题的认识

钟伟苗

1997年9月，党的十五大确立了依法治国的基本方略。1999年3月，九届全国人大二次会议将依法治国基本方略正式载入宪法。1999年11月，国务院发布了《关于全面推进依法行政的决定》。2002年11月，党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明作为全面建设小康社会的重要目标之一，并明确提出了“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。2004年4月，国务院又颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出了全面推进依法行政的目标任务，即经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。今年，中央政法委又在全国范围内组织政法各部门开展社会主义法治理念教育。
由上可以看出，党和政府正在坚定不移地逐步推进依法治国和依法行政的进程。
作为一名司法工作人员，在社会主义法治理念教育活动中，通过学习培训正确认识和理解有关依法治国的深刻内涵十分重要，这是形成社会主义法治理念的前提，是正确贯彻依法治国基本方略的基础性工作。下面笔者就依法治国的有关问题谈点粗浅的认识。
一、关于依法治国的深刻内涵
依法治国具有深刻的内涵。按照《社会主义法治理念教育读本》的阐述，依法治国理念具有三方面的基本内涵：（一）法律面前人人平等。公民的法律地位一律平等；任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权；任何组织和个人的违法行为都必须依法受到追究。（二）树立和维护法律权威。必须确立法律是人们生活基本行为准则的观念；必须首先维护宪法的权威；必须努力维护社会主义法制的统一和尊严；必须树立执法部门的公信力。（三）严格依法办事。这是法治区别与人治的重要标志，要做到“有法必依、执法必严、违法必究”。具体要贯彻职权法定原则、有权必有责原则、用权受监督原则和违法受追究原则。
对依法治国深刻内涵一定要作全面正确的理解，要坚决防止和克服实践中甚为流行的一种不符合依法治国实质内涵的“法制工具论”。所谓“法制工具论”的实质就是指把法制置于人治之下，从根本上否定法制的前提性和普遍约束力，视法制仅仅为管理的工具，当管理手段缺乏时，要求增加管理职权的立法呼声十分强烈；当管理手段受到法制限制时，则对法制弃之唯恐不及。事实上我国历史上并不缺乏运用法律手段治理国家的先例，著名的如战国的商鞅变法、李悝变法、吴起变法和北宋的王安石变法等，如果按照“法制工具论”的观点推论，我国历史上的这些“变法”都可以称为“依法治国”了，这显然是十分荒谬的。因为我国历史上的统治者从来都没有也不可能把自己、把国家机器摆进去而受法律制约。如果“法制工具论”能成立，那么中国共产党在1997年才提出“依法治国”的治国基本方略，其先进性也就无从体现了。
依法治国的“国”字，应该是指国家机器和公民二个层面。如果认为只指公民，那就是“法制工具论”。历史和事实无数次地证明，如果不先治好国家机器和官员，那国家是很难治好的。因此，依法治国的重点是依法治官、依法治权。
二、依法治国的关键是依法行政
我国现行约35000多件法律法规规章中，约占80%的属于行政法范畴。而且行政权具有最为活跃、最为广泛的特点，自由裁量的空间很大。有人戏称行政权是“上管天、下管地、中间管空气”。事实上，行政权也是最容易膨胀、最需要控制，又最难控制的国家权力。现实中存在这样一些较为严重的问题：（一）行政权大量地侵犯国家立法权。如有关行政主体超越职权立法、部门利益“法制化”；行政主体不依法行政等。（二）没有行政组织法，行政主体职能交叉造成管理混乱。如行政机构职能配置缺乏法律论证，职能设置不科学造成交叉；设置许多没有法律依据的临时机构行使行政职权等。（三）行政执法与经济利益挂钩。（四）地方政府行为存在大量行政违法。（五）没有统一的行政程序法,导致行政程序不规范、不统一。（六）有的领导干部学法不守法。
在现实社会中，最具有迷惑性的做法是，政府机关在依法行政的口号和旗帜下，偏面地强调加强行政权、保障行政权、扩大行政权，在制定的行政依据中大量地塞进反映本部门、本地区利益的内容，有的甚至凌驾于宪法和法律之上，还强令下级遵守和执行，又美其名曰“严格执法、依法行政”。这是具有严重危害性的行政违法。是“法制工具论”在现实生活中的典型表现。
行政权的特点和上述现实状况表明，行政主体能否依法行政成了能否实现依法治国的关键之所在。
三、对依法行政基本涵义的理解
依法行政的基本含义是指行政主体严格按照法律规定的权限和程序从事行政行为，不得超越职权和滥用职权。从这个基本涵义出发可以引伸出以下三条：第一，“法”本身一定要体现最广大人民的长远利益和根本利益，也就是说法本身必须是合宪的。第二，行政活动一定要借助法律手段，以提高行政效率（在市场经济条件下，不依法进行的行政行为会遭受越来越多越来越大的阻力）。第三，行政活动要受到法律的规制，以体现公开公平和公正，防止行政权力被滥用。
对自然人和行政相对人而言“法无明文禁止即可为”；对国家机关和行政主体及行政人而言，“法无明文规定不得为”。这是法治社会普遍适用的原则。但是不是意味着，行政主体的任何行政行为都得遵守“法有明文规定”，否则就是不依法行政呢？其实也并非这样的简单。在行政法学界有三种学说比较有名。（一）全部保留说。要求全部行政行为都得有明确的法律依据。（二）权力保留说。要求权力性行为要有法律依据（权力由法律保留给自己），非权力性行为不需要法律依据。（三）侵益保留说。侵益行为要有法律依据，授益行为不需要法律依据。目前行政法学界对第二种学说大多持赞同态度。笔者也同意权力保留说。例如，行政机关召开机关工作会议，这当然也属于行政行为，但此行为不涉及该行政机关的行政职权，是一种非权力性的行为。非权力性的行为没有必要也不可能都有明确的法律依据。只有象行政处罚、行政许可、行政强制、行政规范等涉及行政相对人权利义务关系的行政行为即行政权力性行为才需严格遵循“法无明文规定不得为”规则。
全面推行依法行政，是全面贯彻依法治国基本方略的重要内容，是关系到我们党执政兴国的重大问题。


浙江省诸暨市人民检察院



湖北省人民政府


湖北省关于鼓励台湾同胞投资的规定
湖北省人民政府



第一条 为了鼓励台湾的公司、企业和其他经济组织及个人（以下统称台湾投资者）在本省投资，促进本省与台湾地区的经济技术交流，根据《国务院关于鼓励台湾同胞投资的规定》及国家其他有关规定的精神，结合本省实际，制定本规定。
第二条 台湾投资者在本省行政区域内投资，适用本规定。
第三条 台湾投资者可以以下列形式在我省投资：
（一）举办独资企业；
（二）举办合资、合作经营企业；
（三）开展补偿贸易、来料加工装配、合作生产；
（四）购置、租用房产、设备或租赁现有企业经营；
（五）依法取得土地使用权，并开发经营；
（六）购买企业的股票和债券；
（七）法律、法规允许的其他投资形式。
第四条 台湾投资者可以用可自由兑换货币，以及设备或其他实物、工业产权、专有技术等作为投资。
台湾投资者在本省举办企业，应采用先进技术和设备。
第五条 对台湾投资者在本省的投资、购置的资产、工业产权、投资所得的利润和其他合法权益，均依法予以保护，并可依法转让和继承。
第六条 台湾投资者可以在国家允许的范围内向本省投资。
鼓励台湾投资者在本省举办产品出口型企业和技术先进型企业。
鼓励台湾投资者在本省向能源、交通、原材料、开发性农业等基础产业和社会发展事业投资，以及通过利用、改造本省现有生产型企业，进行合资、合作经营或独资经营。
第七条 台湾投资者在本省投资举办的独资经营和合资、合作经营企业（以下统称台胞投资企业），凡符合国家法律关于法人条件的规定，并依法经工商行政管理部门登记的，即具有法人资格。
第八条 在本省的台胞投资企业，除享受本规定的优惠待遇外，同时参照执行国家有关涉外经济法律、法规和本省关于鼓励外商投资、华侨投资的地方性法规及规章的规定，享受相应的外商投资者和华侨投资者的待遇。
第九条 台胞投资企业在享受国家规定的免征和减征企业所得税待遇期间，经省税务局批准，免征地方所得税。
国家规定的免征和减征企业所得税期满后，经省税务局批准，继续对产品出口型企业和技术先进型企业免征地方所得税九年；对投资方向符合本规定第六条第三款规定的，继续免征地方所得税六年；对其他类型的台胞投资项目，继续免征地方所得税三年。但是，台胞投资企业实际享受
的免征地方所得税的累计年数，不超过该台胞投资企业总的经营期限。
台胞投资企业在享受本条第二款规定的优惠待遇期间及享受优惠待遇期满后，应当继续给予减免企业所得税优惠的，按国家规定办理。
第十条 台胞投资企业获得的合法利润，再投资于产品出口型企业和技术先进型企业，经营期在五年和五年以上的，经税务机关核准，退还其再投资部分已缴纳的企业所得税税款；经营期不足五年撤出该项投资的，应缴回已退的企业所得税税款。
第十一条 台湾投资者转让属于国家规定的减、免税项目的技术所取得的专有技术使用费，经省税务局批准，可减按百分之十的税率征收所得税。其中技术先进、条件优惠的，报经国家税务机关批准，可免征所得税。
第十二条 台胞投资企业进口以下设备和实物免缴进口关税和工商统一税，免领进口许可证，由海关实行监管：
（一）用于生产出口产品的原材料、燃料、散件、零部件、元器件、配套件；
（二）在投资总额内进口本企业所需的机器设备、生产用车辆和办公设备；
（三）台胞个人在企业工作期间运进自用的、合理数量的生活用品和交通工具。
台胞投资企业的车辆和台胞自带自用车辆（含小轿车、旅行车），赁购买发票或凭海关进口证明，直接到有关部门领取行车执照和牌照。
第十三条 台胞投资企业生产的出口产品，除国家限制出口的外，免缴出口关税和工商统一税。
第十四条 台湾投资者举办的产品出口型企业和先进技术型企业，除设立在省辖市市区繁华地段的外，从成立之日起，免征场地使用费四年。自第五年起，开发费和使用费综合计收的地区，按每年每平方米四至八元计收；开发费一次性计收或者自行开发场地的，使用费每年每平方米不
超过二元。对其中利用、改造本省现有生产型企业的项目，免收场地使用费五年，免收期届满后场地使用费每年每平方米不超过一元。
台湾投资者举办的其他企业，按国家对同等条件的外资企业场地使用费计收标准的70％收费。
台胞投资企业所需建设用地，由当地市、县（含县级市，下同）土地管理部门按有关规定统一办理征地和安置工作后，向台胞投资企业提供场地使用权。台胞投资企业所需用地的费用，应在办理用地手续时，向当地市、县土地管理部门一次付清。
第十五条 台胞投资企业用进口原材料、零部件、元器件、配套件或先进技术设备生产大陆需要进口的产品，在企业自行平衡外汇后，可在大陆销售，并按照国家有关进口替代的规定给予优惠。
第十六条 台胞投资企业在正常生产经营情况下，年度内外汇不能平衡的，经批准，可采取在有关企业之间调剂或在外汇交易所调剂等多种形式解决。
第十七条 对台湾投资者投资项目中我方企业所需的配套资金，除该企业自筹一部分外，由地方政府和有关部门筹措安排。
第十八条 对台胞投资企业在建设、生产和流通过程中，所需借贷的配套资金和短期周转资金等信贷资金，经开户银行审核后优先安排。
第十九条 对台胞投资企业生产经营所需的水、电和运输条件、通讯设施，有关部门要优先安排，并按照当地同类型国营企业收费标准计收费用。所需的燃料、原材料、辅料等，由计划、物资部门组织安排和供应。对企业生产用电指标，由省和地、市、州“戴帽下达”到企业。有条件
的地方，可安装“双回路”供电线路，所需经费由企业承担。
第二十条 台胞投资企业可以根据生产经营需要，自行确定机构编制，聘用经营管理人员、专业技术人员和工人，有权辞退违纪职工。被录用人员所在单位应当给予支持。台胞投资企业办理上述事宜，应当向当地劳动、人事部门备案。
第二十一条 台胞投资企业中的我方人员因业务需要出国和去香港、澳门地区，审批机关按照优先、从简的原则，办理手续。
第二十二条 在本省投资的台胞个人以及台胞投资企业从境外聘请的经营管理人员和专业技术人员，可以申请办理多次出入境证件和在本省的暂住手续。
第二十三条 在本省投资的台胞凡在省辖市市区一次实际投资二十五万美元，或在县城（含县级市）和乡镇一次实际投资十五万美元的，可将其在农村的亲属（指投资者及其配偶的直系血亲和旁系血亲，下同）一人转到企业所在城镇落户，由国家供应商品粮。投资额超过以上基数者，
每增加投资十五万美元，增加安排其在农村的亲属一人转为城镇户口，由国家供应商品粮。
第二十四条 台湾投资者经批准在本省定居后，原投资的项目仍在经营期内的，以及再行投资的，继续享受本规定中的优惠待遇。
第二十五条 台湾投资者的投资项目，可委托在大陆的亲友或香港、澳门等地区的亲友为代理人。但代理人应当持有具有法律效力的委托书。
第二十六条 对引荐、介绍台湾投资者来我省投资并取得成功的台胞及台胞的亲属，由接受投资的单位按下列标准发给一次性奖金：
（一）生产型企业，按台湾投资者实际投资额折合人民币的千分之一点五计奖；
（二）其他项目，按台湾投资者实际投资额折合人民币的千分之一计奖。
第二十七条 对台胞投资项目的审批，注册登记的答复等事项，有关部门从简优先办理。审批机关自收到报来文件之日起，对项目建议书的审批不得超过十天，对可行性研究报告的审批不得超过二十天。属于省审批权限以内的项目，须在二十天内答复批准或不批准；超过省审批权限的
，须在三十天内完成本省审批手续。合同、章程的审查须在十五天内答复。注册登记手续须在十天内完成。
第二十八条 前来投资举办企业的台湾同胞，在申报举办企业时，须提供法律规定的证明文件。
第二十九条 各级人民政府、各有关部门要积极支持台湾投资者办好企业，认真落实鼓励台胞投资的各项政策措施，为台胞投资企业提供指导和服务。
台胞投资企业依照法律、法规行使的经营管理自主权应当受到充分尊重和切实保护，任何单位和个人不得干预，不得在国家规定之外以各种名义向台胞投资企业收费或摊派。台胞投资企业对没有法律、法规依据的收费以及摊派，有权拒付。
第三十条 本规定发布前已获准举办的台胞投资企业，凡符合本规定的优惠条件的，自本规定施行之日起，享受本规定的优惠待遇。
第三十一条 省计划委员会、省经济委员会、省对外经济贸易厅、省劳动厅、省人事厅、省土地管理局、省工商行政管理局、省税务局，应在各自的职责范围内，制定贯彻落实本规定的具体规定，报省人民政府批准后施行。
第三十二条 本规定应用中的问题，由湖北省对外经济贸易厅负责解释。
第三十三条 本规定自发布之日起施行。



1990年5月14日