江苏省南京市人民政府


南京市政府规章制定程序规定

政府令第211号



　　《南京市政府规章制定程序规定》已经2003年1月2日市政府常务会议审议通过，现予发布，自2003年3月1日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
市长
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
二○○三年一月十三日



　　南京市政府规章制定程序规定

　　第一章 总 则

　第一条 为了规范本市政府规章的制定程序，增强立法的民主性和透明度，保证政府规章的制定质量，推动公共服务型政府的建设和促进依法行政，根据《中华人民共和国立法法》和国务院《规章制定程序条例》等法律、法规，结合本市实际，制定本规定。

　第二条 本规定所称政府规章（以下简称规章）是指本市政府根据法律、法规，按照规定程序制定，以市政府令形式公布，用以规范行政行为，调整行政机关与公民、法人或者其他组织之间关系，适用于本市行政区域内、具有普遍约束力的规范性文件。
　规章的名称可以称规定、办法、规则、实施细则等，但不得称条例。

　第三条 本市规章的立项、起草、审查、决定、公布、备案、解释，应当遵守本规定。
　　制定规章应当符合《中华人民共和国立法法》规定的基本原则和国务院《规章制定程序条例》的有关规定。

　 第四条 南京市人民政府法制办公室（以下称市政府法制办）是本市政府的法制工作机构，具体负责规章制定工作，履行下列职责：
　　（一）负责编制规章制定年度计划草案；
　　（二）组织起草、审查、修改、协调、论证规章草案；
　　（三）组织协调、论证规章的修改、废止工作；
　　（四）具体承办规章的解释工作；
　　（五）法律、法规规定的其他职责。
　　各区、县政府和市政府各部门应当按照职责分工，协助市政府法制办共同做好规章草案的起草和论证工作。

　第五条 区、县政府及市政府各部门应当重视规章的制定工作，对政府规章的起草、审查、协调、论证和发布工作给予必要的支持。



　　第二章 立 项

　　第六条 区、县政府和市政府各部门，可以向市政府提出制定规章项目的建议。提出规章制定项目建议，应当向市政府法制办提交下列材料：
　　（一）制定的目的、依据、拟确定的主要制度、有关背景材料及说明；
　　（二）起草单位和相关单位;
　　（三）其他需说明的事项。
　　已经草拟规章送审稿的，还应当同时提交文本一式三份；报送前已征求相关部门和单位意见的，还应当同时报送相关部门和单位的意见和修改建议。

　第七条 本市其他机关、团体、企事业单位和公民个人可以提出制定规章的立项建议。建议应当以书面形式向市政府及其有关部门及区、县政府或者市政府法制办提出。
　　向市、区、县政府提出的建议由市政府法制办答复；向市政府有关部门提出的建议由该部门会同市政府法制办答复。

　第八条 市政府法制办应当根据实际工作需要，在广泛听取和认真研究社会各方面意见的基础上，于每年年底以前拟订下一年度规章制定年度计划草案，经市政府审议通过后以政府文件印发执行。
　 规章制定年度计划应当明确规章的名称、起草单位、完成时间等。

　 第九条 规章制定年度计划的立法项目分为制定项目和调研项目。制定项目是指经论证、比较成熟的当年上报市政府常务会议审议的项目。调研项目是指当年进行调研、论证，待条件成熟时，提交市政府常务会议审议的项目。

　 第十条 有下列情况之一的，不得列入规章制定年度计划：
（一）法律、法规等上位法已经有明确规定，不需要重新制定的；
（二）通过制定规章保护部门利益或者有地方保护主义倾向的；
　　（三）属于部门职责事项，通过制定规范性文件即可调整的；
　（四）其他尚不具备制定规章条件的。

　第十一条 规章制定年度计划由市政府法制办负责组织实施和监督执行。市政府法制办在组织实施过程中可以根据工作需要，提出调整计划的建议，报市政府批准。

　第十二条 区、县政府和市政府各部门可以根据实际工作需要临时提出制定规章的要求，经市政府同意后，由市政府法制办予以立项。


　　第三章 起 草

　　第十三条 规章送审稿由报送该项目的区、县政府或市政府部门负责起草。
　　主要内容涉及两个以上区、县政府或者市政府部门职责的规章送审稿，由有关区、县政府或者市政府部门联合起草。
　　有下列情形之一的规章送审稿，可以由市政府法制办直接起草或者组织起草,市政府法制办也可根据情况委托有关机构或者专家组织起草，相关部门应当给予充分配合:
（一）有重大社会影响的；
（二）涉及重大行政管理事项的；
（三）主要内容涉及两个以上区、县政府或者市政府部门的职责,但联合起草有困难的;
（四）不能明确具体职能部门的。

　第十四条 起草规章，应当深入调查研究，广泛听取有关单位、专家及公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。
对直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益的，可以向社会公布，征求社会各界的意见。有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，起草单位也可以举行听证会。
　　听证会依照下列程序组织：
　　（一）听证会公开举行，起草单位应当在举行听证会的30日前公布听证会的时间、地点和内容；
　　（二）参加听证会的有关机关、组织和公民对起草的规章，有权提问和发表意见；
　　（三）听证会应当制作笔录，如实记录发言人的主要观点和理由；
　　（四）起草单位应当认真研究听证会反映的各种意见，起草的规章在报送审查时，应当说明对听证会意见的处理情况及其理由。

　第十五条 规章送审稿内容一般应包括制定目的、法律依据、适用范围、主管部门、具体规范、法律责任、施行日期等。

　第十六条 起草规章送审稿，应当注意与相关法律、法规和规章的衔接。如果原有的规章已被新起草的规章所代替，须在新起草的规章中明确予以废止。

　第十七条 规章的内容应当用条文表述。条为基本单位，在整部规章中连续编号。条以下可以分款、项、目。款不冠数字，项和目冠以数字。内容较复杂的，可以分章、节。
规章送审稿应当结构严谨，条理清晰，用语准确、简练，条文明确、具体，具有可操作性。

　 第十八条 法律、法规、省政府规章已经明确规定的内容，规章送审稿原则上不作重复规定。

　第十九条 起草规章送审稿时，应当同时拟写起草说明，起草说明应包括以下内容：
　（一）制定规章的必要性；
　（二）起草的基本经过；
　（三）确立的主要制度和措施；
　（四）涉及的行政许可事项、收费事项、处罚种类、强制措施；
　（五）需解决的主要问题；
　（六）有关方面的意见及处理情况；
　（七）外地同类立法情况；
　（八）其他需要说明的问题。

　第二十条 在规章送审稿起草过程中，市政府法制办可以提前介入，了解起草情况，参与调研、论证，并提出建议和意见。

　第二十一条 规章送审稿起草工作完成后，起草单位应当向市政府报送规章送审稿。报送的规章送审稿应当由起草单位主要负责人签署，两个以上单位联合报送的，由各单位的主要负责人共同签署。
　报送规章送审稿，应当同时向市政府法制办报送以下材料：
　（一）起草说明；
　（二）主要立法依据；
　（三）相关部门和单位的反馈意见及处理情况；
　（四）市政府法制办要求报送的其他材料。


　　第四章 审 查

　　第二十二条 规章送审稿由市政府法制办负责审查。
　市政府法制办应当从以下方面对规章送审稿进行审查：
　（一）是否符合《中华人民共和国立法法》规定的基本原则和国务院《规章制定程序条例》的有关规定；
　（二）是否与有关规章协调、衔接；
　（三）对各方面意见的处理是否正确、合理；
　（四）是否符合本规定的立法技术要求；
　（五）需要审查的其他内容。

　第二十三条 市政府法制办应当将规章送审稿及涉及的主要问题发送有关组织和专家征求意见，并深入基层进行实际调查研究，听取基层有关部门、组织和公民个人的意见。对涉及社会公共利益和群众利益的规章送审稿，应通过网上广泛征求社会公众意见。对重要的规章送审稿以及涉及的主要问题有意见分歧的规章送审稿，市政府法制办可以组织召开座谈会、论证会、听证会等，充分听取意见，研究论证。
　有关单位和个人在接到征求意见和会议通知后，应按时反馈意见、参加会议。

　第二十四条 有关单位和个人对规章送审稿规定的主要制度、方针政策、管理体制、权限分工等有不同意见的，市政府法制办应当进行充分协调。经协调，不能达成一致意见的，市政府法制办应当形成处理意见，连同主要问题、有关单位和个人的意见报送市政府决定。

　第二十五条 规章送审稿经审查后，市政府法制办应当按照下列规定办理：
　（一）对立法条件成熟的规章送审稿，形成规章草案及对规章送审稿的说明，提请市政府常务会议或者全体会议审议；
　（二）对不符合本规定要求的规章送审稿，提出修改意见，退回起草单位修改或者重新起草；
　（三）对矛盾较大难以协调一致的规章送审稿，提出修改建议，报市政府决定；
　（四）因情况变化不需要制定或者应当暂缓制定，以及可以一般规范性文件形式发布的，经市政府同意后，通知起草单位。

　第二十六条 规章草案由市政府法制办提请市政府常务会议或者全体会议审议，经市政府领导同意后，在30日内安排审议。


　　第五章 决定与公布

　第二十七条 规章草案应当经市政府常务会议或者全体会议审议决定。

　第二十八条 审议规章草案时，由起草单位或市政府法制办作规章草案的说明。

　第二十九条 规章草案审议通过后，市政府法制办应当根据市政府全体会议或常务会议审议作出的决定，对规章草案进行修改后，报请市长签署命令予以公布。

　第三十条 公布规章的命令应当载明该规章的制定机关、序号、规章名称、通过日期、施行日期、市长署名以及公布日期。

　第三十一条 规章应当自公布之日起３０日后施行。但公布后不立即施行将有碍规章施行的，可以自公布之日起施行。

　第三十二条 规章公布后，应当及时在南京日报、南京政报及中国•南京网站上刊登，其中南京政报所刊登的规章文本为标准文本。


　　第六章 解释与备案

　第三十三条 规章有下列情况之一的，由市政府负责解释：
　（一）规章的规定需要进一步明确具体含义的；
　（二）规章制定后出现新的情况，需要明确适用规章依据的；
　（三）需要根据规章规定的精神，适当扩大或者缩小适用范围的。
　 规章的解释应当由市政府法制办报请市政府批准后对外公布。
　 规章解释同规章具有同等效力。

　 第三十四条 有关机关、团体、企事业单位和公民个人需要市政府对规章进行解释的，应当以书面形式向市政府法制办提出。

　第三十五条 规章应当在公布后30日内，报送国务院、省人民代表大会常务委员会、省人民政府和市人民代表大会常务委员会备案。


　　第七章 附 则

　第三十六条 规章有下列情况之一的，应当予以修改或者废止：
　（一）调整对象已经消失或者规范的内容已不适应社会实际需要的；
　（二）所依据的法律、法规已经修改或者废止的；
　（三）已被新公布的法律、法规、规章取代或者与其发生抵触的；
　（四）市政府认为有必要进行修改或者废止的。

　 第三十七条 市政府提起的地方性法规草案、以市政府名义印发、转发的其他规范性文件的审查，参照本规定的有关规定执行。

　第三十八条 区、县政府及市政府各部门制定的规范性文件，应当参照本规定执行，且不得设定行政许可、行政收费及行政处罚事项；对依据法律、法规及规章规定行政许可、行政收费及行政处罚内容的，发布前应当报送市政府法制办审查。
　 公民、法人和其他组织认为区、县政府及市政府各部门制定的规范性文件同法律、法规、规章相抵触的，可以向市政府提出意见，由市政府法制办研究处理。

　第三十九条 编辑出版政府规章正式文本、外文译本的汇编，由市政府法制办依照国家有关规定执行。

　第四十条 本规定自2003年3月1日起施行。1991年4月8日发布的《南京市人民政府关于制定政府规章的规定》同时废止。




　　附条件不起诉，也称暂缓起诉，是指检察机关依法对已具备追诉要件的犯罪嫌疑人作出缓予起诉的决定。从制度层面来说，它是指检察机关在审查起诉阶段，根据犯罪嫌疑人的犯罪性质、犯罪危害程度、犯罪情节、犯罪后的表现及其年龄、家庭和生活等情况，认为没有必要立即追究其刑事责任的，为其设立一定考察期限，在考察期内视其履行规定的义务情况，决定是否再行提起公诉的一种诉讼制度。这种制度是起诉便宜主义的一种表现形式，对于体现宽严相济的刑事政策，督促被附条件不起诉的犯罪嫌疑人改过自新、回归社会均具有重要意义。

　　2012年通过的《刑事诉讼法修正案》中专门规定了未成年人犯罪案件诉讼程序，这可以说是我国未成年人刑事司法制度史上的一个里程碑。其中有关未成年人附条件不起诉的规定，充分体现了此次刑诉法修改更加符合国际刑事司法发展趋势，体现了对未成年人的特殊保护，适应我国社会经济发展的需要。

　　一、我国未成年人附条件不起诉的立法现状

　　《刑事诉讼法修正案》首次在刑诉法中确立了“对犯罪的未成年人实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则”，并在第二百七十一条规定“对于未成年人涉嫌刑法分则第四章、第五章、第六章规定的犯罪，可能判处一年有期徒刑以下刑罚，符合起诉条件，但有悔罪表现的，人民检察院可以作出附条件不起诉的决定。”未成年人附条件不起诉制度的设立，充分体现了对未成年人的进一步保护，也是我国对附条件不起诉制度的有益尝试，具有积极的意义。根据上述条文，对未成年人适用附条件不起诉有着严格的规定，其仅适用于未成年人特定章节的犯罪。同时规定“应当听取公安机关、被害人的意见。”且如果未成年犯罪嫌疑人及其法定代理人对附条件决定有异议，“人民检察院应当作出起诉的决定”，这都确保了未成年人附条件不起诉制度不会被滥用。

　　在此之前我国只有法定不起诉、酌定不起诉和证据不足不起诉三种不起诉情形,三者的不起诉决定都具有确定性，因而没有可裁量性。而本次未成年人附条件不起诉制度的设立，不仅更好地保障了未成年人的权利，同时也能在实践过程中总结经验，将附条件不起诉制度推广开来，在起诉与不起诉之间建立一个缓冲区，从而有效弥补我国现行不起诉制度的不足。检察机关在对各方面因素进行综合评价后，再选择对犯罪嫌疑人起诉或不起诉，不仅有利于司法资源的合理配置，也使执法办案更加人性化。

　　二、未成年人附条件不起诉存在的问题

　　本次刑诉法修正案正式设立了未成年人附条件不起诉制度，使附条件不起诉不再是“违法试验”，而是“有法可依”。其设置比较合理，内容也较完备，具有较强可操作性。但具体规定仍有不完善之处，相关的配套制度尚需在今后的司法实践加以探索。

　　1、设置上的不足

　　首先，对附条件不起诉适用范围规定过窄。从现行刑法来看，法定刑在一年以下有期徒刑的罪名本身就极少，而在刑法分则第四、五、六章中法定刑在一年以下的仅有两个罪名。从宣告刑来看，参照《人民法院量刑指导意见(试行)》的从轻、减轻处罚幅度，对已满14周岁不满16周岁的未成年人而言，只有在其涉嫌贩卖少量毒品时，起刑点在3个月拘役至3年有期徒刑之间，才可能适用附条件不起诉。而对于已满16周岁不满18周岁的未成年人犯罪，在刑法分则第四、五、六章中能达到附条件不起诉要求的罪名也是屈指可数，且都并非未成年人犯罪的高发区。

　　其次，对附条件不起诉适用条件规定过于简单。“有悔罪表现”的条件显然更多的是考虑对未成年犯罪嫌疑人的保护，而没有充分考虑受害人的利益。且对于被作出附条件不起诉的犯罪嫌疑人来说这样的规定也显得过于简单。未成年犯罪嫌疑人可能为求得“不起诉”而表现出良好的悔罪态度，但承办人员难以在短时间内对其是否真心悔过作出准确的评判。从而可能为犯罪嫌疑人逃避刑罚提供了条件和便利。

　　2、监督制约机制的不完善

　　修正案在未成年人附条件不起诉的适用对象、适用条件、考验期限、适用程序和撤销等方面都做了规定。但由于缺乏具体的操作细则，如比照适用相对不起诉的工作流程，由承办人员审查完毕，经分管检察长同意后，再经检察委员会讨论决定，既烦琐效率低下又透明度不高。同时，按照修正案规定“人民检察院在作出附条件不起诉的决定以前，应当听取公安机关、被害人的意见。”但是没有明确给出被害人的救济途径和渠道,一旦被害人提出反对意见,检察机关是否能就此作出起诉的决定。且作出附条件不起诉决定的是检察机关，实施监督考察的也是检察机关，考验期满根据考察结果作出起诉与否决定的还是检察机关，这将再次引来“谁来监督监督者”的悖论。

　　3、配套机制的缺乏

　　修正案虽规定了被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人在考察期内应遵守的规定，但仅为四项较为笼统的义务，针对性不强、可操作性差。如果未成年犯罪嫌疑人在不起诉前尚未羁押，在不起诉后又未受到任何非刑罚处罚措施，不免会使其对自身行为缺乏必要认识，认为即使犯罪也无需承担任何法律责任，进而放纵了犯罪。基于未成年犯罪嫌疑人的特殊性，出于矫治和教育的目的，在作出附条件不起诉决定以后，对其帮教、挽救工作必不可少。修正案规定“由人民检察院对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人进行监督考察”，要求未成年犯罪嫌疑人“按照考察机关的要求接受矫治和教育”。但缺乏具体的未成年人帮教机制，由于人力、物力、财力有限，检察机关具体进行矫治、教育也不现实。

　　三、完善我国未成年人附条件不起诉制度的相关举措

　　（一）适用未成年人附条件不起诉的范围与条件

　　1. 扩大未成年人附条件不起诉适用范围

　　我国《刑法》第七十二条规定，对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，可以宣告缓刑，对其中不满十八周岁的人应当宣告缓刑。现行《刑事诉讼法》第一百七十四条规定，对可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制的公诉案件，可以采用简易程序。且刑诉法修正案第二百七十七条也规定，对可能判处三年有期徒刑以下刑罚的案件可以适用当事人和解程序。由此可见我国的刑事法律对三年以下的犯罪均采取较为宽和的处理原则，体现了我国“宽严相济”的刑事政策。因此，应适当放宽对未成年人附条件不起诉适用范围，对于可能判处三年有期徒刑以下刑罚，均可以适用附条件不起诉。这样与我国现行的法律规定比较协调，也减少了短期自由刑给未成年人带来的消极影响。

　　2.建立适用附条件不起诉的调查评估制度

　　未成年犯罪嫌疑人的“悔罪表现”应该通过三方面来判断:一是其过往的一贯表现;二是其实施犯罪过程中的表现;三是其在考验期中的表现。根据《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》第十六条第四款规定，对未成年犯罪嫌疑人审查起诉时，可结合社会调查。通过社会调查程序，可以全面了解未成年犯罪嫌疑人的成长经历、家庭环境、个性特点、社会活动等各种背景，从而为评判其在考验期悔罪表现的是否真实、自愿提供参考。

　　除了进行必要的社会调查，在进行调查评估时还应考虑以下情况：（1）未成年犯罪嫌疑人的主观危害程度，包括是预谋还是临时起意、是累犯还是初犯、是主犯还是从犯等。（2）未成年犯罪嫌疑人是否认罪，并真诚悔过，是否自愿向被害人赔礼道歉，并取得被害人谅解。未成年犯罪嫌疑人及其法定代理人是否履行了赔偿、补偿等义务。（3）未成年犯罪案件的社会影响大小，其恶性程度及社会危害性是否突破大多数人对一般未成年犯的预期。（4）有无损害国家、集体和其他公民的合法权利，有无损害社会公共利益，其中尤其要考虑有无损害被害人的合法权益。（5）有无良好的帮教条件。

　　（二）不起诉的监督制约机制

　　未成年人附条件不起诉制度的设立是检察机关自由裁量权的扩充，为防止执法的随意性，避免可能出现的起诉裁量权的滥用，制定完善监督制约机制是非常必要的。

　　1.制度制约

　　高检院应尽快完善《人民检察院刑事诉讼规则》或者出台相关司法解释，对未成年附条件不起诉的实施细则做出明确规定，探索适合未成年人特点的附条件不起诉办案制度和流程，从而对未成年人附条件不起诉采取有效的内部制约。具体来说有以下几方面的设想：