江苏省泰州市人民政府办公室


关于印发泰州市政务公开工作联系点制度的通知



各市（区）人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：
《泰州市政务公开工作联系点制度》已经市政务公开领导小组会议讨论通过，现予印发，希遵照执行。


二○○六年十二月十五日


泰州市政务公开工作联系点制度

第一条 为加强对政务公开工作联系点的领导，规范各联系点的工作，发挥联系点的典型示范作用，推动全市政务公开工作的开展，特制订本制度。
第二条 市政务公开领导小组办公室，选择10—12个在政务公开方面有一定工作基础、特色明显 、创新性强的乡镇(街道)、部门，作为市政务公开工作联系点，并做好对联系点的指导、督促、检查工作。
第三条 市政务公开领导小组办公室的职责是：
（一）及时向联系点传达上级有关政务公开工作方面的指示精神，贯彻落实上级有关政务公开工作的部署决定；
（二）经常深入到联系点调查研究，及时指导工作，协助解决有关工作难题。每半年召开一次联系点工作座谈会，交流公开工作过程中的好经验、好做法，研究解决公开工作中出现的新问题，提出对全市政务公开工作有指导意义的对策措施；
（三）采取多种方式，对联系点的工作人员进行培训，帮助联系点提高工作水平；
（四）总结联系点开展政务公开工作的做法、经验，分析存在的问题，探索解决办法，对拟出台的制度、措施先行进行验证和试验，建立长效机制。
第四条 联系点的职责是：
（一）认真贯彻执行中央、省、市关于推行政务公开的决策部署，结合本单位实际，认真编制好政务公开目录，严格政务公开程序，落实政务公开工作；
（二）自觉遵循政务公开的指导思想和原则，以公开为原则，不公开为例外。充分运用各种形式与载体，不断规范公开做法，不断丰富公开形式；
（三）主动接受市及市(区)政务公开办的指导，不断扩大公开范围，不断拓宽公开渠道，进一步转变工作作风；
（四）及时总结政务公开公开好的做法和经验；
（五）坚持因地制宜，注重实效，创新公开模式，破解公开难题，提高公开质量；
（六）认真完成领导交办的政务公开方面的其他任务。
第五条 联系点单位要积极探索政务公开新形式，要开展调查研究，及时发现具有普遍性的问题，研究并提出对全市政务公开工作有指导意义的对策及措施，为全市政务公开工作提供可借鉴的经验和做法。
第六条 联系点单位年初要将公开工作计划、公开实施意见报市政务公开办，要加强与市政务公开办的联系，及时汇报工作。
第七条 市政务公开领导小组办公室每年年终会同市（区）和有关部门，对基层联系点进行考核，对做出成绩的联系点，在当地政务公开考核中给予适当的加分。对不能发挥作用的，取消其联系点资格。
第八条 本制度自下发之日起施行。




新刑事诉讼法第93条增加了检察机关对捕后羁押必要性进行审查的规定，进一步丰富了审前羁押审查制度的内容，而且第269条规定:“对未成年犯罪嫌疑人、被告人应当严格限制适用逮捕措施。人民检察院审查批准逮捕和人民法院决定逮捕，应当讯问未成年犯罪嫌疑人、被告人，听取辩护律师的意见”，体现了未成年人区别对待的原则。从检察机关的视角来看，将未成年人审前羁押审查制度界定为检察机关在提起公诉之前，对未成年犯罪嫌疑人是否应当适用羁押性强制措施进行评估审查的相关制度，具有现实意义。

结合上海检察机关未检部门2007年至2011年的办案实际情况，可以看到目前未成年人审前羁押制度仍存在以下问题:一是审前羁押率偏高;二是羁押变更率较小;三是审前羁押时间较长;四是羁押替代措施适用比例较少;五是延长羁押期限的审查不够严格;六是审前羁押妨碍了非监禁刑的适用。

针对上述问题，笔者认为应采取以下具体的改革措施。

一、未成年人审前羁押要有多重标准

认真落实刑事诉讼法的新规定，严格限制对未成年人适用羁押措施。细化未成年人羁押必要性审查标准，以未成年人罪行轻重作为羁押的实体性条件，以未成年人是否妨碍诉讼或再次犯罪作为羁押的程序性条件，并将是否具备监护帮教条件作为未成年人羁押必要性的关键要素。

二、未成年人审前羁押审查应形成三角诉讼结构

第一，落实听取未成年犯罪嫌疑人及其法定代理人意见制度。实践中，上海检察机关通过建立法定代理人讯问到场机制，保障法定代理人到场权利的实现;同时建立合适成年人讯问到场机制，作为法定代理人到场机制的补充。这一司法实践成果已经被新修订的刑事诉讼法所采纳。

第二，落实法律援助制度，审查逮捕需听取律师意见。根据新刑事诉讼法的规定，审查逮捕未成年人“应当”听取律师意见，而非“可以”，这应当成为一项常规工作。而且，由于刑事诉讼法第267条规定了对涉罪未成年人的强制辩护制度，只要其没有委托辩护人，公安、司法机关就必须为其落实法律援助，这为审查逮捕阶段听取律师意见创造了必要条件。

第三，审查逮捕需当面听取侦查人员(控方)和未成年犯罪嫌疑人及其法定代理人、辩护人(辩方)意见。根据司法审查“对席辩论，居中裁判”的原则，由审查逮捕检察官通知控辩双方到场，当面听取双方意见，并根据案件具体情况作出审查逮捕决定，使审查更具司法属性。上海的一些区院已经开始了相关的探索，取得了较好的效果。

第四，对羁押必要性进行审查。复审制度可分为依职权与依申请两种。根据刑事诉讼法的新规定，检察机关应当对捕后羁押进行审查，这为依职权复审机制提供了法律依据。第95条规定，犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人等有权申请变更强制措施，这是依申请进行羁押审查制度的法律依据。

三、未成年人审前羁押审查需符合诉讼规律

第一，建立羁押必要性事实裁判机制。目前羁押必要性实体性事实的裁判机制较为成熟，重点在于建立程序性事实的裁判机制，主要包括如下内容:(1)将犯罪嫌疑人是否有羁押必要作为待证的程序性事实，遵循证据裁判原则，是否有羁押必要必须得到证据的证实。(2)提出羁押申请的侦查机关应当承担举证责任。在侦查机关没有提交羁押必要性证据或者证据不足的情况下，作为羁押审查机关的检察机关应当作出不予羁押的决定。被申请羁押或申请变更羁押措施的犯罪嫌疑人一方只需提出自己不符合羁押法定条件或无羁押必要的意见或理由即可，不承担证明责任。(3)对羁押必要性事实的证明要求可以低于实体性事实，证据形式可以相对放宽，例如社会调查报告、心理测试报告等，均可以在羁押必要性审查时作为证据使用。证明标准可以放宽，采用优势证明标准即可，无需排除合理怀疑。

第二，对羁押必要性事实进行调查。(1)建立未成年人羁押必要性评估机制。上海检察机关在司法实践中通过制作《未成年犯罪嫌疑人非羁押措施可行性评估表》，对未成年人羁押必要性从案件情节、个体情况、监护情况、社会帮教条件等方面进行全面、综合评估，并将这一机制前置到侦查阶段，引导侦查人员调取羁押必要性证据。(2)强化控辩双方的调查取证机制。推动公安机关全面收集证实有未成年人羁押必要性的证据材料，同时，发挥律师的调查取证作用。(3)委托司法行政机关社区矫正机构进行调查取证机制。中央综治委预防青少年违法犯罪工作领导小组等“六机关”《关于进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》中规定:“社会调查由未成年犯罪嫌疑人、被告人户籍所在地或居住地的司法行政机关社区矫正工作部门负责。”而新刑事诉讼法第268条将社会调查主体确定为公、检、法，但这并不影响这些主体以委托调查的方式开展此项工作，并通过对社会调查报告的审查复核来体现主体职能。(4)检察机关复核、补充证据机制。在司法实践中，相当数量的未成年犯罪嫌疑人不(予)批准逮捕决定，是基于检察机关在审查逮捕阶段补充调取的证据而作出的，因此，检察机关应积极调查取证。

第三，对羁押必要性进行书面说理。对此，上海检察机关探索建立了审查逮捕阶段的逮捕必要性双向说理机制，要求公安机关在提请批准逮捕文书中对于未成年犯罪嫌疑人的逮捕必要性进行举证和论证，并提供相关证据;检察机关在作出不予批准逮捕决定后，制作专门的不捕理由说明文书，送达公安机关。

四、未成年人审前羁押审查制度需有配套衔接机制

第一，非羁押诉讼充分利用社会力量。一是建立社会观护机制，由社会力量组成观护组织对已涉嫌犯罪但无羁押必要的未成年人，在诉讼期间进行帮教、考察和监管，以确保诉讼顺利进行，并为司法处理提供依据。二是实施刑事和解与被害人救助机制，减轻非羁押诉讼的压力。通过刑事和解或国家救助的形式，弥补被害人的损失，避免被害人对非羁押措施的抵触情绪。

第二，完善考核标准。对未成年人羁押审查工作，应建立非羁押导向的考核标准，排除逮捕数或批捕率等鼓励羁押的考核指标，并可以将未成年人的相对不捕率、直诉率作为正向考核指标。

第三，深化相关诉讼机制的改革。一是对未成年人在押的案件，应快速审理，通过缩短办案时间来减少未成年犯罪嫌疑人的羁押时间;二是建立公安机关、检察机关的未成年人案件专办和衔接机制，确保非羁押理念的全面贯彻和实施;三是推动公安机关及早在提请批准逮捕之前落实未成年人法律援助和社会调查，为检察机关准确把握羁押必要性条件打好基础，使更多符合条件的未成年人免受羁押。


(作者单位:上海市人民检察院)