论犯罪预备之若干基础问题

刘跃挺(710063，西安市西北政法大学153号信箱，wonderf21cn@163.com)


犯罪预备，作为故意犯罪过程中的一种犯罪停止形态，是指行为人准备实行犯罪但由于其意志之外的原因而未能着手实行的结局。蕴含着可能危害社会的危害性，受到刑法的否定评价。基于犯罪预备在性质与特征上存在着明显的独特性，以及为了更加明确地辨析与犯罪阶段等若干概念的联系与区别，笔者认为有必要认真探讨一下有关预备犯的几个基础问题，有助于更好了解掌握犯罪预备的本质。下面将从犯罪预备的性质、特征、与犯意表示和实行行为关系的方面加以论述预备犯。最后探讨一些有关共犯与预备犯的联系与区别。
一、犯罪预备性质
故意犯罪停止形态是指故意犯罪在其产生、发展和完成犯罪的过程及阶段中，因主客观原因而停止下来的各种结局状态。简而言之，犯罪预备是一种犯罪停止形态。所以，它与故意犯罪过程及阶级有关密切的联系与明显的区别。
故意犯罪过程指故意犯罪产生、发展与形成所经过的顺序与阶段的总和与整体，它是故意犯罪运动、发展和变化的连续性在时间和空间上的表现，这是一种通说，也是一种狭义的观点。而有的学者从广义上认为，故意犯罪过程是指故意犯罪从行为人萌生犯罪动机形成犯罪决意，进而为之准备，着手犯罪实施直至完成犯罪的全过程，是故意犯罪产生到完成所经过的顺序和阶段的整体。相比之处，狭义的故意犯罪过程，就是故意犯罪的行为过程，这一过程表现为犯罪预备和实行两个行为阶段。广义的概念是把故意犯罪的行为过程扩展为故意犯罪的发展过程，是着眼于故意犯罪过程在整个刑法中的意义，并不局限于研究犯罪的预备、未遂和中止等问题，虽然其范围不失宽泛，并且就其中的犯意表示而言，又没有独立的刑法意义。但是，从故意犯罪过程的认识角度出发，而不只是将其中某一部分作人为的限定划分（相对于狭义说而言），采用广义说可以更好地研究故意犯罪，尤其是研究预备犯的问题，诸如预备犯的时空限定，与犯罪阶段的区别的问题。本文采用广义说，是为了下文可以从理论上和实践上正确认识与辨析犯罪预备。
故意犯罪阶段指故意犯罪发展过程中因主客观具体内容有所不同而划分的段落。这些具有不同特征的阶段处于故意犯罪发展的总过程中，呈现出前后相互连接，此伏彼起的递进和发展变化关系。而犯罪停止形态是故意犯罪过程不再发展而固定下来的相对静止的不同结局，它们之间是彼此独立存在且不相互转化的状态。这些形态又正是在故意犯罪过程和阶段中产生的，各种犯罪形态的产生及其界定，依赖于犯罪过程和阶段的存在及其不同的发展程度，并且在刑法意义上，犯罪预备、中止、未遂、既遂分别都具有犯罪的三大特征（即严重的社会危害性，违反刑法性和应受惩罚性），因此，它们都具有刑法上的非难性。综上所述，这三大概括互相之间既存在区别，又存在着密切的联系。综上所述，犯罪预备作为犯罪形态类型之一，其本质是一种相对静止且存在于故意犯罪发展过程中，行为人在主观上和客观上具有刑法意义的不可逆性的停止状态。
二、犯罪预备的特征
明确犯罪预备性质，目的是为其在刑法上定位，使其与犯罪阶段等一些易混淆概念相区别开来。但是若想进一步把犯罪预备与犯罪未遂、中止和既遂区别开，尚需分析其固有的特征，揭示其构成犯罪的意义。马克昌教授认为犯罪预备的特征是：（1）必须是出于实现某种犯罪的目的；（2）实施了为完成犯罪创造条件的准备行为；（3）未至于着手实行犯罪；（4）未至于着手实行犯罪是由于认为人意志以外的原因。而有的学者认为，应当分为两大层次说明犯罪预备的特征：（1）行为人在客观上已开始实施犯罪的预备行为，但尚未着手犯罪的实行行为；（2）在主观上行为人有进行犯罪预备活动的意图和目的，但结果却最终违背了行为人的主观意志。基于上述两种观点，我认为了解事物的特征不但要从主客观相结合的角度去认识该事物本身的固有内涵与结构，而且还应该从反映该事物与其他相关事物联系区别的角度去把握其属性。所以我认为犯罪预备的特征为三个方面：（1）在理论上犯罪预备在主观上是为了便利犯罪，具有目的上的便利犯罪性。对于预备犯主观特征，有的学者认为“为了实行犯罪”，有的学者认为“为了着手实行犯罪”。而在实务中，有些情形不能超过两者的范围，例如有些人（方面共犯）会为了他人的预备活力而进行预备行为，有些人为了完成犯罪后便于逃跑而进行预备活动等等。这样预备犯罪主观上的目的具有多样性，但是无论怎么，都可以包涵于一句话中，那就是“为了便利犯罪”。强调这一点，可以使犯罪预备与处于犯罪实行阶段的犯罪未遂和犯罪既遂形态区别开，也可以使其与尚处于意思形成阶段的犯意表示。以及“缺乏便利犯罪认识和目的”客观帮助行为区分开。（2）犯罪预备在行为上表现为已经开始进行犯罪的准备行为而尚未到达着手实行，具有行为的预备实行性。所谓预备实行性在此有两层含义。第一是说犯罪预备形态只能存在于开始犯罪的准备到着手犯罪的实行这一特定场合，即着手犯罪实行以前的预备阶段；第二是说犯罪预备形态的核心内容只能是犯罪预备行为，即着手犯罪实行以前的准备行为。基于这两点，给犯罪预备限定了空间范围与时间范围，共同构成其客观特征。由此，从故意犯罪的纵向上，使犯罪预备行为、犯意表示和犯罪实行行为区别开；从横向上，使犯罪预备形态与预备阶段和预备行为划清界限。（3）犯罪预备在状态上，是预备行为由于行为人意志以外的原因致使其在着手实行以前停止下来，具有结局的违背意志性，即这种结局是由于行为人意志之外的原因所致。哲学上“意志以外”是指相对于主体而存在的客观实在，这种客观存在是非主体意志所能控制和改变的，即过去常说的“不以人的意志为转移”。基于这一点，我们才能从“质”与“量”上正确地看待“意志之外”的原因。从“质”的角度看，犯罪分子“意志之外的原因”应该是阻碍其实行和完成犯罪的意志与活动的因素，大致可以分为三类：（1）犯罪人本人以外的原因，包括被害人、第三者、自然力、物质障碍、环境时机等方面对完成犯罪具有不利影响的因素；（2）行为人自身方面对完成犯罪有不利影响的因素，如其能力、力量、身体状况、常识、技巧等缺乏或不佳的情况；（3）行为人主观上对犯罪对象情况，犯罪工具性能以及犯罪结果是否发生或必然发生等的错误认识。从“量”的角度看，则要求行为人必须达到足以阻止犯罪意志和犯罪活动完成的程度。
综上所述，作为一种犯罪停止形态，犯罪预备在主观上是一种预备犯罪的故意，这种主观内容不同于犯罪未遂与既遂，表现为明知自己的行为在为犯罪创造便利条件而决意为之，具有很强的便利犯罪的目的性；在客观上是一种处于着手实行之前的准备行为，在自身结局所处状态上，是因为行为人意志以外的原因即结局的违背意志性。这种目的、行为与结局状态的三个特征，不仅使预备与未遂、既遂和中止相区别开，而且也使我们更加符合逻辑性、更加清楚和全面地认识犯罪预备。
三、犯罪预备在主观和客观方面的认定
（一）犯罪预备与犯意表示　
犯意表示，理论上较为一致地看法，认为它是指某种犯罪的意思通过一定方式表现出来。其中“意思”指一种“想法”或者“愿望”。“犯意”即犯罪的意思就是说犯罪行为人对于犯罪的“想法”或者“愿望”，代表着一种犯罪的“趋势”或者“倾向”，也就是通常意义上的“念头”。在这里，我认为有必要强调一下“意志”的内涵，意志是人们根据一定的立志、观点、信念，自觉地确立目的并使用各种方法，采取行为的心理活动。以“意思”与“意志”相比较可以看出，犯意尚未发展到非实施犯罪不可的坚定程度与形成犯罪意志的“决意”有所区别。综上所述，我们很容易就得出犯意表示就是犯罪意思的流露，尚未发展到以危害行为去实施某种犯罪的地步。它可以凭借口头（指通过言语将内心的犯罪表达出来），通过书面文字方式（指用文学或图画等表达犯罪的意图），以及“象征性的行为方式”（指能达到犯罪意思的身体举动来表示犯罪意图，如眼神、表情或手势等）。这几种形式无论是其具体表现方式如何，都必须具有被人感知的属性。否则，仅存在于人的头脑中的秘而不宣的违法犯罪想法，只能是一种思想。这就是说，“犯意表示”是上述犯罪意思与外在表现方式的主客观统一体。
对于正确认定“犯罪表示”还需要注意以下两个问题：（1）犯意表示必须是犯意人真实犯罪意图的反映。这种情况是一针对在实践中，有许多场合是行为人出于某种心理需要而气话或者逞能话，以抒发或者满足内心感受，其实并无犯罪意图。这一点，正如姜伟教授所说：“犯意表示的内容是犯罪意图，非犯罪意图不是犯意表示，虚假的犯罪意图也不是犯意表示。”（2）犯罪表示的本质是思想、言论这是行为的问题。这个问题就是在对照刑法明文规定的一些反对现有政权的宣传煽动犯罪，侮辱诽谤罪和教唆罪的情况下，犯意表示如何认定的问题。其实犯罪表示与上述四类犯罪在客观表现上虽相似但却有着本质区别的。首先，在本质上犯意表示不再是存在于内心的犯罪想法，而表现为一定的言论、举动等一系列的人的客观行为，但是这不能得出犯意表示就等于诸如以上的犯罪行为的合乎逻辑的结论。因为犯意表示虽是犯罪意思的外露，但根据主观决定客观，客观是主观的反映这样的辩证唯物主义原理，它仅仅是某种犯罪意图的外在表现。其次，马克思主义原理告诉我们，单纯的思想活动不会改变或影响客观世界。言论即使是一种行为，作为某种思想的流露，也不一定会改变或影响世界，因此言论与其他身体行为并不相同，正如说“说”和“做”的差别一样。言论若想上升为纯正犯罪行为则完全取决于它所表述的内容和方式，即看其说什么和怎样说。因此，从犯意表示到犯罪行为之间无论多么接近，都存在着距离，都存在着发展过程。这样就回答了上述四种犯罪行为即使是言论，但其言论行为超过了犯意表示的范畴，本身就具有很强犯罪意志与突出的犯罪危害行为，本质上不是犯意表示。
犯罪预备与犯意表示的区别与联系。两者都是故意犯罪过程中在着手实行犯罪以前所表现出来的一种状态，主观上都具有一定的犯罪意思（这里的“意思”因为只是一种“想法”，且形成“犯罪意图”的一个阶段），客观上这种意思都有一定程度的表现，都没有造成危害社会的实际后果。但两者毕竟是有区别的。我认为可以从四个方面来认识这种区别：（1）主观内容不同。犯意表示虽然是犯罪意思的反映，但仅仅是单纯意思的外露，尚未达到非用犯罪行为去不可的进步。而犯罪预备行为则不然，它已经通过准备工具或者其他制造便利条件的行为表示其犯罪意图。这种犯罪意图虽然与实行和完成犯罪时的犯罪主观要素在确定性和坚定性程度上有所差别，但由于其已与准备行为结合起来，支配着自己进行犯罪的准备活动，已超出单纯犯罪想法或念头的范围，具备了刑法所规定的“犯罪故意”的属性。（2）客观表现不同。在客观上说，犯意表示仅是其主观犯罪意思的简单流露，虽然已通过口头、书面或者其他方式使人感知，但这些表露形式是单一的，只是单纯犯罪想法或念头的主观再现，其本身不另具社会意义。而犯罪预备行为则不同，它是在明确的犯罪意图支配下实施犯罪的准备行为，这些准备行为，如准备犯罪工具和创造其他条件，不再是简单的表述意思的方式而是一系列社会活动。（3）所处阶段不同。如果把犯罪意图作为一切犯罪活动的原动力，那么故意犯罪过程就是其犯罪意图不断展开、逐步实现的过程。在这个过程的初始阶段，即由犯罪动机产生犯罪意思，再由犯罪意思形成犯罪决意的过程，刑法理论称之为意思阶段（亦即犯意形成阶段），犯意表示就是属于这一阶段。而犯罪预备阶段是犯罪意思在行为上的表现，属于犯罪行为表现阶段。（4）危险性不同。危险性一般认为其在刑法上有三层含义：一是指人身危险性（针对行为人素质而言）；二是指客观上的发生某种危害结果的可能性；三是指某种行为已经实施并产生危害结果的现实性，一般称其为危害性。从这三个方面上看，针对犯意表示与犯罪预备区别而言，由于都未有现实危害结果出现，因此只能从前两个角度出发来分析两者的不同。首先，犯意表示具有某种犯罪想法或念头，不能不承认其具备潜在的危险性，这是如果行为人把其主观恶意付诸实现的话，但是，由于犯意表示仅仅是单纯的犯罪意图的简单外露，没有也不能发生任何危害社会结果的可能性。相反，犯罪预备行为不仅具有犯罪意图而且表现为意图的连贯性和坚定性，其主观恶性较深，社会危险性较大，并且由于其以一系列准备活动实现其既有的犯罪意图，因此具有发生危害方法结果的可能性。正是基于这一属性，刑法上对于犯意表示不予直接评价，而对犯罪预备一般则要予以禁止并给予惩罚（也可以说，它具有社会危害性、刑事违法性和应受惩罚性，在外观表现上，符合了修正的犯罪构成并以此作为其定罪依据）。
（二）与实行行为的区别
区别两者的任务主要是为了从客观方面更好地认识犯罪预备行为。刑法上的危害行为，依刑法理论上的通常认识，是指由行为人心理活动支配的危害社会的身体动静。根据是否由刑法分则条文作为犯罪构成要件加以规定，可划分为构成要件的危害行为和非构成要件的危害行为。犯罪实行行为和预备行为便会属于这两种危害行为的范畴。
实行行为指实施刑法分则规定的直接威胁或侵害某种具体社会关系而为完成某种犯罪所必需的行为。我们可以看出，它是刑法分则条文规定完成某种犯罪所必需的危害行为，即无此行为也就不能成立特定的犯罪。刑法分则正是根据各种具体犯罪的这一需要而在立法上总结归纳出各种具体犯罪得以成立的危害行为作为实行行为。其次，实行行为直接侵犯或威胁某种具体的社会关系（犯罪客体），直接作用于特定的犯罪对象，这些都是实行行为最为键的特征。
预备行为与实行行为两者虽然彼此依赖，前后递进，但有着本质性的区别：（1）二者存在的目的不同。预备行为的存在主要是为了犯罪的实行创造条件，而实行行为的目的则是为了通过犯罪的实行来完成犯罪，二者虽然在目的上都围绕着完成犯罪这一点目标，但具体内容及其方向性上是不同的；（2）二者表现的内容和性质不同。预备行为由于是为犯罪创造条件，就表现为一系列准备行为，这些行为均不具备实现刑法分则基本具体构成要件的性质，而实行行为则是实现刑法分则所规定的具体构成要件的行为，无论是何种表现方式，只要着手就意味开始满足法定的构成要件，使追求的犯罪得以成立。（3）二者在完成犯罪上的地位和作用不同，以及在刑法上意义是不同的，正视这一点，是正确评价犯罪准备的关键所在。
四、犯罪预备的共犯问题
犯罪的未完成形态与共同犯罪问题，是两个既特殊又不同的范畴。但在理论上和在实务中，在某些特定场合常常会发生这两种问题的交叉或者重合问题。因此为了可以更加地深化犯罪预备问题的研究，笔者认为，十分有必要讨论一下这个特殊问题，即犯罪预备的共同犯罪情形。
（一）犯罪预备之共犯的定位
首先，我们先了解一下共犯预备（即共谋），是共同犯罪中的一人向他人表明犯罪意图，意欲他人与自己共同谋议实施犯罪的行为。
共谋问题本身不会产生独立评价问题，但如果二人以上的共谋者均未实行犯罪，或只有其中有的人着手实行了犯罪，而有的未着手实行，这样做产生犯罪预备与共同犯罪竞合以及此种行为定性与归责的问题。
1、共谋而均未着手实行。这种类型的发生于犯罪着手实行前的“共谋”行为，无论是主观特征还是客观特征上，完全符合犯罪预备的特征，是犯罪预备的一种形式。那么，我们可以问到，如何处理这种情形呢？我认为，可以按照刑法第12条的规定，若因为共谋者意志之外的原因未着手实行的，则这种行为完全符合犯罪预备的特征，应构成犯罪预备形态。此时，在这个前提下，这种共同谋议犯罪的行为，根据刑法第25条的规定，符合“二人以上共同故意犯罪”的要件（因为犯罪不限于实行犯罪，也有预备犯罪）自应构成共同犯罪。
2、共谋而有人未着手实行。共谋实行犯罪，而其中有人着手实行，有人未着手实行，这就发生了不同于上一种共谋的问题，其中，前者称为实行犯，后者称为共谋犯。在这个情形下，主要是把焦点落在共谋犯的身上。因为在犯罪预备的共犯前提下，共谋犯本身就起行为，属于着手实行以前的行为，无疑是处于犯罪的预备阶段，但就整个犯罪来说，由于有人着手实行谋议的犯罪，便使共谋犯罪处于犯罪的实行阶段，所以对共谋犯就产生了评价标准的竞合，对此如何评价，都产生了争议。我认为，应该分为四种类型去分析。应当根据共谋的内容和分工情况来具体确定，第一种情况，例如：甲、乙谋议杀丙并决定一同实施，结果乙因意志之外的原因而未去，由甲一人将丙杀死，此种场合之下，从整个共同犯罪发展过程的角度，犯罪阶段已经进入了实行阶段。对于甲而言，当然是犯罪既遂处理。而对于乙，我认为应当以未遂处理，因为乙的共谋行为无论在客观上还是在主观心理上都为甲的最终行为起到了“助推”使用，且甲乙是此共同犯罪的主体（具有同一性），只是在此类型中，对于甲乙的刑罚处理各异而已。所以，应当以甲的行为致使整个犯罪阶段进入实行阶段为前提分析甲乙的行为特性。第二种情况，甲乙共谋杀丙并决定一同实施，结果乙主动放弃犯罪，但甲却一人杀了丙。这种情况，有的学者认为乙应定为犯罪中止，而我认为不然，因为“中止”的特性中还具有有效性，即是否有效的阻止了犯罪结果的发生。而对于这个案件，乙并没积极地中止结果的发生，且结果已经发生，怎么可以认为某属于中止形态呢？其实，对乙而言应属于犯罪未遂。尚若甲由于意志之外的原因（或被乙阻拦），此时，乙行为才属于犯罪中止。第三种情况，甲乙谋议杀丙，但决定只由甲单独完成实害结果，甲按照分工将丙杀杀死。这种场合，甲乙二人从共谋到实行，已经通过犯罪计划形成一体，只不过通过分开实现二人共同的犯罪目的，也就是说，甲的犯罪行为就是乙的行为，或者说乙对甲按照共谋计划实施的犯罪也承担相同的后果。因此，如果甲达到既遂，乙也是既遂；甲由于意志以外的原因出现未遂，乙也成立未遂，如果甲自动放弃犯罪或自动有效防止结果发生，成立为犯罪中止，此时，对于乙来说属于意志以外的原因，应成立犯罪未遂。
综上所述，预备的共犯问题确实是一个颇为复杂的问题，但无论如何，在出现犯罪预备与共同犯罪概念、实务情节等诸多方面竞合情况下，怎样对共谋犯的裁量刑罚，仍是一个值得深入研究的课题。
五、后语
由于我国刑法立法所处社会条件限制，加之理论上不够全面和深入，又受到苏联刑法理论的长期影响，尤其在立法上我国刑法典对此问题的规定显然不够完整。基于此，根据自己浅薄的刑法理论知识，从四个方面探讨了预备犯的问题。
在论述这个问题过程，我发现刑法总则以概括方式规定对于预备犯的处罚，这不仅不符合实际情况，而且也与国际上通行做法不一致；还有采取按照既遂犯可轻的处罚原则，使其与未遂犯罪犯处罚的差距不够明显，距离区别对待思想的目标还有差距，事实表明，预备行为总体上仅具有可能的危险性，照比已着手实行犯罪而未遂的情况的危险性要小得多，这些都反衬出我国现有立法规定有欠稳妥，应予改进。
笔者最终认为，研究犯罪预备的价值在于如何体现刑法基本原则，以及对于犯罪行为人主客观的规范评价是否恰当等方面的问题，推而广之，甚至涉及到人权的法律保护以及对整个刑罚理论思考等问题，因此，研究犯罪预备的意义重大！


国务院


国务院关于促进红十字事业发展的意见

国发〔2012〕25 号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
党和政府历来高度重视红十字事业。改革开放特别是《中华人民共和国红十字会法》公布施行以来，我国红十字事业取得了长足发展。中国红十字会作为中华人民共和国统一的红十字组织和国际红十字运动的重要成员，遵守宪法和法律，遵循国际红十字运动基本原则，依照中国参加的日内瓦公约及其附加议定书，认真履行法定职责，充分发挥其在人道领域的政府助手作用，为我国经济社会发展作出了重要贡献，成为社会主义和谐社会建设的重要力量、精神文明建设的生力军和民间外交的重要渠道。为促进我国红十字事业健康可持续发展，现提出以下意见。
一、充分认识发展红十字事业的重要意义
（一）红十字事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分。中国红十字会秉承“人道、博爱、奉献”的红十字精神，致力于动员社会力量，改善最易受损害群体境况，协助政府履行人道领域的国际承诺，做了大量卓有成效的工作。特别是近年来，中国红十字会积极服务经济社会发展大局，在参与应急救援、应急救护、人道救助、无偿献血、造血干细胞捐献、遗体和人体器官捐献、国际人道援助以及开展民间外交等方面发挥了不可替代的作用，对于保护人民群众生命与健康、促进社会和谐文明进步，具有十分重要的促进作用。
（二）发展红十字事业是加强和创新社会管理、保障和改善民生的现实需要。当前，我国正处于发展的重要战略机遇期，同时也处于社会矛盾凸显期，发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，迫切需要进一步加强和创新社会管理，发挥红十字会等社会组织的积极作用。红十字会作为从事人道主义工作的社会救助团体，在开展人道救助、反映民生诉求、化解社会矛盾等方面具有独特优势。发展红十字事业，有利于加强以保障和改善民生为重点的社会建设，有利于建设中国特色社会主义社会管理体系。
（三）弘扬红十字精神是加强社会主义核心价值体系建设的重要内容。“人道、博爱、奉献”的红十字精神，与中华民族优秀传统文化一脉相承，与社会主义核心价值体系高度契合，是人类社会文明进步的重要体现。弘扬红十字精神，传播红十字文化，是繁荣和发展社会主义文化、加强社会主义核心价值体系建设的重要内容，是提高中华民族思想道德素质、推动社会主义精神文明建设的必然要求。
二、着力推进红十字事业改革创新
（四）积极推进红十字会体制机制创新。建立与社会主义市场经济体制和国际人道主义原则相适应的体制机制，理顺政府与红十字会的关系，使红十字会在人道救助工作中发挥更大作用。改革和完善红十字会内部治理结构，创新管理模式，强化民主决策机制，提高组织执行能力。加大上级红十字会对下级红十字会的财务监督、业务指导、工作督查力度，下级红十字会主要专职负责人的任免提名要听取上一级红十字会的意见。在有条件的地方红十字会开展社会组织改革试点，探索建立“高效、透明、规范”的管理体制和运行机制。
（五）着力打造公开透明的红十字会。公开透明是提升红十字会社会公信力的重要保证，信息化建设是推进公开透明的重要手段。各级红十字会要按照规定严格执行信息公开制度，做到资金募集、财务管理、招标采购、分配使用等捐赠信息公开透明，切实保障捐赠人和社会公众的知情权、监督权。要建立健全新闻发言人制度，及时、全面、真实、准确地向社会发布相关信息，及时回应社会关切。各地要将红十字会的信息化建设纳入当地信息化建设总体规划，提升红十字会的科学管理和信息公开水平。
（六）全面建立综合性监督体系。有效的监督是红十字事业健康发展的重要保证。要建立和完善法律监督、政府监督、社会监督、自我监督相结合的综合性监督体系。要按照《中华人民共和国红十字会法》的有关规定，建立健全红十字会经费审查监督制度。监察、审计部门要加强对红十字会的监察、审计。红十字会要建立社会监督委员会，对捐赠款物的管理、使用情况进行监督；建立绩效考评和问责机制，严格实行责任追究。
三、积极支持红十字会依法履行职责
（七）建立健全红十字应急救援体系。红十字应急救援体系是国家应急救援体系的重要组成部分。要把红十字应急救援工作纳入政府灾害应急响应体系，各地可根据实际需要，把红十字备灾救灾中心或物资库建设列入当地防灾减灾规划统筹考虑。支持红十字会依托志愿人员建立各类救援队伍，提高民间救援的专业化水平。依法保障红十字会组织社会力量执行国内国际应急救援任务，为依法使用红十字标志并执行应急救援任务的人员、物资和交通工具等提供便捷通道，保证优先通行并减免相关费用。
（八）建立红十字应急救护培训长效机制。要充分发挥红十字会在公众参与的应急救护培训中的主体作用。支持红十字会在易发生意外伤害的教育、公共安全等领域以及交通运输、矿山、建筑、电力等行业中开展应急救护培训。积极推动红十字救护培训进社区、进农村、进学校、进企业、进机关，不断提高应急救护知识在人民群众中的普及率。
（九）提高红十字会人道救助能力。支持红十字会面向困难群体开展符合其宗旨的人道救助工作。重点对贫困人口集中的地区加大救助力度，推动实施“红十字博爱送万家”、“红十字博爱家园”、“红十字天使计划”等品牌项目和活动。在农村和社区大力开展以健康服务、大病医疗救助、扶贫帮困等为内容的社会救助活动，完善城乡红十字人道服务体系。支持红十字会结合实际，兴办医疗、康复、养老等与其宗旨相符的社会公益事业，并给予政策扶持。大力支持中西部尤其是西部欠发达地区的人道救助工作。
（十）加强无偿献血、造血干细胞捐献、遗体和人体器官捐献工作。红十字会依法参与无偿献血的宣传推动和表彰奖励工作。积极推进中华骨髓库和地方分库建设，不断扩大库容量，提高管理的信息化和规范化水平。支持红十字会依法开展遗体、人体器官捐献工作，探索在省级以上红十字会设立人体器官捐献救助基金，为捐受双方提供必要的人道救助。要充分尊重捐献人的意愿，按照公平、公正、科学的要求，建立严格的管理制度，确保捐献人及法定受益人的合法权益。
（十一）积极开展国际人道援助和港澳台交流合作。支持和指导红十字会积极参与国际红十字运动和国家对外人道援助工作，将红十字会的对外人道援助工作纳入国家对外援助整体部署。支持和指导红十字会依照有关规定设立民间国际人道援助基金，建立以专职工作人员为骨干、志愿人员为主体的民间救援队伍，提高红十字会参与国际人道救援的能力。
加强与香港、澳门红十字会之间的联系，在人道救援、志愿服务、红十字青少年等方面加强交流与合作。加强与台湾红十字组织的交流与合作，增进包括青少年在内的两岸民众之间的沟通和互助，发挥红十字组织在推进祖国统一大业中的独特作用。
四、大力加强红十字会的组织和队伍建设
（十二）加强红十字会组织建设。继续推进红十字会理顺管理体制，加强市、县级红十字会的组织机构建设，为红十字事业发展提供组织保障。在乡村、街道、社区、学校等积极发展红十字志愿服务组织，发挥其在新农村建设、和谐社区建设、文明校园建设中的作用。支持红十字会加强会员服务，保障会员权利。将红十字青少年工作纳入未成年人思想道德建设和大学生思想政治教育的整体规划。加强对冠名红十字（会）机构的规范化管理。
（十三）完善红十字会法人治理结构。根据《中华人民共和国红十字会法》和《中国红十字会章程》，优化理事会、常务理事会人员构成，提高执行委员会的执行力，完善专家咨询论证制度，健全民主决策程序，强化决策和监督职能。
（十四）加强红十字会人才队伍建设。支持红十字会创新选人用人机制，通过公开选拔、竞争上岗等多种方式充实红十字会管理队伍，通过招聘项目人员等方式充实专业人才队伍，促进工作人员的轮岗交流和合理流动。加强教育培训，提高红十字工作人员的职业化水平，建设一支具有国际视野、专业素质和敬业奉献、清正廉洁的红十字工作人员队伍。
（十五）加强红十字志愿者队伍建设。将红十字志愿服务工作纳入当地志愿服务工作整体规划和公共文明指数测评体系。支持红十字会建立和完善按专业、分领域的红十字志愿服务体系，拓展红十字志愿服务范围，为社会各界参与志愿服务提供平台和渠道。红十字志愿服务组织符合条件的，按照规定履行登记手续。红十字会要加强对志愿者骨干的培训，发挥其在志愿服务工作中的组织引领作用。积极推行志愿服务积分和评比制度，对优秀的红十字志愿者给予宣传和表彰。
五、不断优化红十字事业发展的社会环境
（十六）营造有利于红十字事业发展的法制环境。加强《中华人民共和国红十字会法》、《中华人民共和国红十字标志使用办法》等法律法规的宣传教育，加强执法监督检查，保障红十字会依法办会，依法履责，独立自主开展工作。推动修订和完善相关法律法规。加大对红十字标志的保护力度，依法查处擅自使用或滥用、篡改红十字标志的违法行为。
（十七）营造有利于红十字事业发展的政策环境。在政府行政管理体制改革中，有计划、有步骤地委托红十字会承担与人道救助有关的工作，实施与其核心业务有关的项目。支持红十字会依法独立开展募捐、接受和使用捐赠款物。红十字会使用捐赠资金开展人道救助工作所产生的实际成本，可从捐赠资金中据实列支，并向社会公开，捐赠资金不得用于在编人员及机构的经费支出。从捐赠资金中列支实际成本，应在接受捐赠时向捐赠者事前明示，严格限制列支额度和使用范围。企业、个人等社会力量向红十字事业的捐赠，按规定享受所得税税前扣除政策。红十字会应将财政拨款资金和社会捐赠资金分开管理。
（十八）营造有利于红十字事业发展的舆论环境。新闻宣传部门要加大对红十字事业的宣传力度，支持红十字会建立人道传播平台。大力宣传红十字事业发展进程中涌现出的先进人物和感人事迹。表彰为人道主义事业作出突出贡献的单位和个人。深入开展红十字理论研究，大力宣传红十字文化在引领社会道德风尚、提升精神文明程度和推动文化大发展大繁荣中的积极作用。充分发挥中国国际人道法国家委员会的协调和咨询作用，积极开展国际人道法领域的国际交流合作，促进国际人道法在中国的传播和实施。
六、切实加强对红十字事业的领导和支持
（十九）加强对红十字事业的组织领导。各级政府要把红十字工作列入重要议事日程，在编制国民经济和社会发展规划时，同步编制红十字事业发展专项规划。政府分管联系领导要定期听取红十字会工作汇报，专题研究和指导红十字会工作，帮助解决红十字事业发展过程中遇到的困难和问题。
（二十）加大对红十字事业的财政投入。各级政府要依法对红十字会开展工作给予支持和资助，保障红十字会依法履行职责。根据红十字会的法定职能，逐步增加对红十字事业的经费投入。建立并完善政府向包括红十字会在内的社会组织购买服务制度，推动红十字事业可持续发展。加大中央集中专项彩票公益金对红十字会的支持力度，对资金使用情况进行绩效考评，严格资金管理，提高使用效益。
（二十一）形成促进红十字事业发展的合力。红十字事业需要社会各方面力量广泛参与和支持。红十字会要切实增强责任感和使命感，动员社会组织、企事业单位、人民群众等各界力量，形成促进红十字事业发展的合力，不断开创我国红十字事业发展的新局面。



国务院
2012年7月10日